Número 280
Sessões: 29 e
30/Março/2016
Este Informativo contém
informações sintéticas de decisões proferidas pelos Colegiados do
TCU, relativas à área de Licitação e Contratos, que receberam
indicação de relevância sob o prisma jurisprudencial no período
acima indicado. O objetivo é facilitar ao interessado o
acompanhamento dos acórdãos mais importantes do Tribunal na área.
Para aprofundamento, o leitor pode acessar o inteiro teor das
deliberações por meio dos links disponíveis. As informações aqui
apresentadas não são repositórios oficiais de jurisprudência.
SUMÁRIO
Plenário
1. É irregular a exigência
de que os atestados a serem apresentados para a qualificação
técnica na contratação de serviços de outsourcing de impressão
devam comprovar prestação de serviços em conformidade com as boas
práticas ITIL (Information Technology Infrastructure Library).
2. A etapa de
pré-qualificação (art. 114 da Lei 8.666/1993) somente deve ser
adotada para licitação de objetos que tenham maior complexidade ou
que possuam peculiaridades que exijam competências não usuais do
futuro contratado.
3. O regime de empreitada
integral previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea e, da Lei
8.666/1993 deve ser considerado na condução de projetos de vulto e
complexos, em que a perfeita integração entre obras, equipamentos
e instalações se mostre essencial para o pleno funcionamento do
empreendimento, a exemplo de obras em hidrelétricas. A adoção
desse regime em obra pública fora dessas circunstâncias pode ferir
o princípio do parcelamento, ao incluir no escopo a ser executado
por empresa de construção civil itens que poderiam ser objeto de
contratação à parte, como equipamentos e mobiliário.
PLENÁRIO
1. É irregular a
exigência de que os atestados a serem apresentados para a
qualificação técnica na contratação de serviços de outsourcing
de impressão devam comprovar prestação de serviços em
conformidade com as boas práticas ITIL (Information Technology
Infrastructure Library).
Representação apontou
possíveis irregularidades em pregão para registro de preços
conduzido pelo Ministério de Minas e Energia, cujo objeto fora a
contratação de empresa especializada na prestação de serviços
de outsourcing
de impressão, contemplando reprodução de documentos,
disponibilização de equipamentos de impressão, digitalização e
cópia, manutenção dos equipamentos, fornecimento de peças,
consumíveis e insumos (inclusive papel), sistemas de gestão e
contabilização. Entre as falhas alegadas pela representante,
constou a exigência de que os atestados relativos à qualificação
técnica comprovassem a prestação de serviços em conformidade com
as melhores práticas ITIL (Information
Technology Infrastructure Library).
Realizada a oitiva do órgão licitante, o relator aproveitou a
análise da unidade técnica, que houvera observado não estar a
prática disseminada na Administração em contratações similares,
“seja de
exigência nos editais de licitações, seja de critérios de
avaliação da qualidade dos serviços prestados ao longo dos
contratos”,
tendo concluído que “não
se pode esperar que tal exigência possa ser atendida de forma ampla
pelos potenciais fornecedores do serviço que se pretende
contratar”. A
unidade técnica registrara ainda que “se
a intenção é conduzir a uma benéfica mudança de paradigma nas
contratações públicas, mediante a introdução de exigências de
observância das boas práticas da biblioteca ITIL”,
o caminho deveria ser construído paulatinamente “com
a exigência inserta na qualidade dos serviços a serem prestados
para, em momento futuro, quando as empresas estiverem adaptadas às
exigências e os contratantes aptos a fornecer tais declarações
com fulcro em previsão documental, inseri-las como critérios de
habilitação em licitações”.
Referendando tais razões, incorporadas ao seu voto, o relator
considerou adequada a proposta de dar ciência ao Ministério de
Minas e Energia “acerca
do potencial restritivo ao caráter competitivo do Pregão
Eletrônico 14/2015, em face da exigência de obrigar as licitantes
a comprovar prestação de serviços em consonância com as boas
práticas ITIL - Information Technology Infrastructure Library, como
critério de habilitação”,
tendo sido seguido pelo Colegiado. Acórdão
696/2016 Plenário,
Representação, Relator Ministro José Múcio Monteiro.
2. A etapa de
pré-qualificação (art. 114 da Lei 8.666/1993) somente deve ser
adotada para licitação de objetos que tenham maior complexidade ou
que possuam peculiaridades que exijam competências não usuais do
futuro contratado.
O TCU apreciou Representação
formulada em face do edital de pré-qualificação da Concorrência
02/2015, publicado pela Universidade Federal de São Paulo
(Unifesp), com vistas à contratação de empresa especializada para
construção de edifícios acadêmicos e administrativos nos campi
Osasco (R$ 72 milhões), Baixada Santista (R$ 96 milhões), Diadema
(R$ 85 milhões) e Zona Leste (R$ 80 milhões), com valor total
estimado de R$ 333 milhões. Inicialmente, a relatora deferira
medida cautelar para suspensão do certame, com fundamento, entre
outras ocorrências, na “adoção
indevida de etapa de pré-qualificação, sem a necessária
justificativa”.
No mérito, após análise das oitivas pela unidade técnica,
observou a relatora quanto ao ponto que tanto a doutrina como a
jurisprudência são unânimes em afirmar que a etapa de
pré-qualificação “deve
ser adotada somente quando se pretenda contratar objetos que se
revistam de maior complexidade ou que possuam peculiaridades que
requeiram que o futuro contratado detenha competências não
ordinárias ou usuais” e
que “as obras em
questão não apresentam tais características”.
Na situação examinada, registrou, “a
análise da documentação relacionada ao certame demonstra que a
Unifesp adotou a pré-qualificação calcada em premissa
equivocada”,
pois invocara em sua fundamentação a Lei 12.462/2011 e o Decreto
7.581/2011, “inaplicáveis
ao caso por não se tratar de procedimento regido pelo Regime
Diferenciado de Contratações Públicas – RDC”.
Além disso, conforme verificado pela unidade instrutiva, as
questões levantadas no “Mapa de Riscos” elaborado pela
Universidade e cuja existência servira de argumento de defesa para
a escolha do procedimento nem sequer teriam sido consideradas na
pré-qualificação, que teria contido apenas fatores avaliativos
usualmente adotados em obras comuns. Concluiu, pois, a relatora que
“a real intenção
da pré-qualificação foi a de proporcionar uma alegada celeridade
administrativa ao procedimento, possibilitando a antecipação das
etapas de habilitação dos certames, que foi efetuada de forma
prévia e uma única vez para as quatro obras pretendidas”.
Considerando, contudo, que no caso em exame houve habilitação de
doze empresas, entendeu a relatora não ter sido verificada real
limitação no universo de concorrentes. Assim, embora utilizada de
forma inadequada, os resultados do certame não teriam sido, até o
momento, prejudicados em decorrência da pré-qualificação
realizada. Todavia, quanto ao temor de possível formação de
conluios entre os concorrentes pré-habilitados, destacou a relatora
que “se trata de
hipótese incerta e que deve ser objeto de especial atenção da
Unifesp – e também deste Tribunal - na etapa de apresentação
das propostas de preços, cabendo-lhe verificar a efetiva existência
de competição ou, ao contrário, de mero simulacro em que os
competidores apresentam descontos figurativos”.
Propôs, destarte, o julgamento pela procedência parcial da
Representação, e a expedição de determinação à Unifesp, entre
outras, para que “adote
as providências administrativas necessárias para assegurar, na
etapa de apresentação das propostas de preços, a efetiva
existência de competição entre os proponentes, coibindo eventuais
arranjos e aferindo a verificação do quantum dos descontos
praticados pelos licitantes”,
o que foi acolhido pelo Tribunal. Acórdão
711/2016 Plenário,
Representação, Relatora Ministra Ana Arraes.
3. O regime de empreitada
integral previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea e, da Lei
8.666/1993 deve ser considerado na condução de projetos de vulto e
complexos, em que a perfeita integração entre obras, equipamentos
e instalações se mostre essencial para o pleno funcionamento do
empreendimento, a exemplo de obras em hidrelétricas. A adoção
desse regime em obra pública fora dessas circunstâncias pode ferir
o princípio do parcelamento, ao incluir no escopo a ser executado
por empresa de construção civil itens que poderiam ser objeto de
contratação à parte, como equipamentos e mobiliário.
Ainda na Representação
formulada por associação empresarial acerca de possíveis
irregularidades em edital de pré-qualificação para concorrência,
promovida pela Universidade Federal de São Paulo (Unifesp),
destinada à contratação de empresa especializada para execução
de obra de construção de edifícios acadêmicos e administrativos
em diversos campi
da universidade,
após obtidos esclarecimentos preliminares da Unifesp, determinou a
relatora a suspensão cautelar do certame em face, entre outros
aspectos, da adoção do regime de empreitada integral sem
justificativa para tal opção. Analisando o mérito da
Representação, após a realização das oitivas regimentais,
anotou a relatora que a adoção do regime de empreitada integral
merecera sua reprovação por entender que esse regime “fere
o princípio do parcelamento, pois não se justifica a inclusão de
equipamentos e mobiliário no objeto a ser executado por empresa de
construção civil, o que seria necessário para a entrada em
operação do empreendimento”.
No caso em análise, a unidade instrutiva já havia destacado que
“além dos
serviços, equipamentos e instalações comumente executados dentro
do escopo de obras públicas de edificações, há alguns itens que,
eventualmente, poderiam ter sido objeto de contratação à parte,
como, por exemplo, os equipamentos de cozinha industrial”.
Sobre o assunto, relembrou a relatora que “a
jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que o regime
de empreitada integral previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea
‘e‘, da Lei 8.666/1993 deve ser considerado na condução de
projetos de vulto e complexos, em que a perfeita integração entre
obras, equipamentos e instalações se mostre essencial para pleno
funcionamento do empreendimento, a exemplo de obras em
hidrelétricas”.
Nesses termos, mas considerando que os itens indevidamente incluídos
representaram apenas 1% do valor total da contratação para um
único campus,
bem como não ter sido verificada limitação ao universo de
concorrentes, acolheu o Plenário a proposta da relatora para
considerar parcialmente procedente a Representação, determinando à
Unifesp que (i) “não
inclua, no escopo das contratações das obras dos campi Baixada
Santista, Diadema e Zona Leste, equipamentos e mobiliários de
simples instalação, que não possuam um grau de interação
atípico com a infraestrutura da obra, que deverão ser objeto de
contratação à parte, em consonância com o art. 23, § 1º, da
Lei 8.666/1993 e com a Súmula TCU 247”;
e (ii) “retifique,
por ocasião da publicação dos ‘editais de convite às empresas
pré-qualificadas’ relativos às obras dos campi Baixada Santista,
Diadema e Zona Leste, o regime de execução contratual, passando-o
de empreitada integral para empreitada por preço global, de modo a
refletir as características efetivas da contratação, em
consonância com o art. 6º, inciso VIII e alíneas ‘a’ a ‘e’,
da Lei 8.666/1993”.
Acórdão
711/2016 Plenário,
Representação, Relatora Ministra Ana Arraes.
Elaboração:
Diretoria de Jurisprudência - Secretaria das Sessões
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