20/04/14
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A AQUISIÇÃO DE BENS
USADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Resumo: Em determinadas ocasiões, poderá a Administração Pública se
servir de bens usados para alcançar seus objetivos institucionais, hava vista,
por exemplo, a inexistência de recursos orçamentários necessários para a
aquisição do objeto em seu estado novo ou descontinuidade daquilo que é
demandado. Deliberando-se, motivadamente,
pela contratação de um objeto de segunda mão, deverá o Poder Público
contratante redobrar a cautelas no processo de contratação direta ou licitação
com objetivo de afastar a aquisição de um objeto ineficiente e antieconômico.
Através do presente artigo, busca-se demonstrar que a celebração de um ajuste
com esse tipo de objeto é juridicamente possível, apontando-se, ainda, as
cautelas que o administrador público deverá ter durante o processamento da
contratação, bem como na ocasião do recebimento do objeto, a fim de evitar que
tal ajuste não seja reprovado futuramente pelos órgãos de controle, Haja vista
caracterizar-se como ilegitimo. Aponta-se no trabalho o entendimento dos
Tribunais de Contas em relação à esse tipo de contratação.
Palavras chave: Poder Público - Contratações - Aquisição de bem usado –
Legitimidade – Cautelas.
Abstract: On certain occasions, the Government may make use of
secondhand goods to achieve their institutional goals due to the lack of
budgetary resources for the acquisition of the object in its new state or due
to the discontinuation of sales of what is demanded. Once decided by the
acquisition of some used object, the Government should redouble precautions in
direct contracting or bidding process in order to reduce the risks of acquiring
an inefficient and uneconomical object. This article aims at demonstrating that
the acquisition of this type of object is legally possible, pointing out the
safeguards that the public administrator should have during the hiring process
as well as at the moment of receiving the object in order to prevent that such
negotiation may be disapproved by the control agencies in the future given the
fact that it can be considered illegitimate. This work shows how Courts of
Auditors take into consideration this type of contract.
Keywords: Government - Contracts - Acquisition of Secondhand Goods -
Legitimacy - Cautions.
1.
Introdução
Recorrente
é a indagação acerca da possibilidade jurídica da Administração Pública
adquirir um objeto já usado de um terceiro, em detrimento da compra do bem
pretenso em seu estado novo, ou seja, de primeira mão, nunca antes utilizado.
Com efeito,
esclareça-se que os motivos que acarretam à Administração Pública deliberar pela aquisição de um bem usado podem repousar sobre
diversos fatos, a exemplo (1.) da falta de recursos públicos necessários
para aquisição do objeto novo, diante do orçamento reduzido de algumas
Administrações; (2.) da ausência de tempo para aguardar a entrega do
objeto, executado sob encomenda, diante de necessidade administrativa a ser
suprida de forma imediata, e (3.) da falta do bem novo no mercado
correlato, em decorrência da demanda aquecida ou da descontinuidade do mesmo.
Como exemplo de aquisição de
bens usados, verifica-se a pretensão do Poder Público em adquirir embarcações,
aeronaves, tratores, ônibus, veículos, instrumentos musicais, equipamentos,
máquinas, motores, ferramentas, etc.
Apresenta-se, como um exemplo da compra de um bem usado a aquisição do
Porta-aviões São Paulo, adquirido da França pela Marinha brasileira no ano
2000.
Diante
desta situação, pouco observada na Administração Pública brasileira, a
princípio, salvo proibição assentada na legislação a que se sujeita o órgão ou
entidade contratante ou nas condições impostas pelo agente financeiro, em caso
de empréstimo, ou do concedente, no âmbito dos convênios administrativos, não
vislumbramos nenhum óbice oponível à pretensão de se adquirir bens já
utilizados por particulares ou pelo próprio Poder Público, de
qualquer esfera administrativa.
Entende-se
que assim deve ocorrer, haja vista que o interesse público a ser tutelado com o
bem pretenso, por ser indisponível, não pode deixar de ser
atendido, devendo a Administração, de acordo com a situação fática,
tomar a melhor decisão administrativa, que poderá, diante das circunstâncias,
ser aquela consubstanciada na deliberação da aquisição de uma objeto usado.
O
interesse público, fixado por via legal, não está à disposição da vontade do
administrador, sujeito à vontade deste; pelo contrário, apresenta-se para ele
sob a forma de um comando. Por isso mesmo a prossecução das finalidades a
ssinaladas, longe de ser um 'problema pessoal' da Administração, impõe-se como
obrigação indiscutível.
Como a atividade administrativa é de caráter
serviente, coloca-se uma situação coativa: o interesse público, tal como foi
fixado, tem que ser prosseguido, uma vez que a lei assim determinou. Daí a
obrigação de as pessoas administrativas prosseguirem o próprio escopo,
característica tão realçada pelos autores.
2.
Da
observância do princípio da economicidade e eficiência administrativa na
decisão de adquirir um objeto usado.
Em
reverência aos princípios da eficiência administrativa e da economicidade,
expressamente previstos nos caputs dos arts. 37 e 70 da CF/88,
respectivamente, antes de ser deliberada a compra de um objeto usado, é
prudente que na fase preparatória da licitação ou durante o processamento da
contratação direta seja realizado um profundo estudo técnico que comprove a
viabilidade econômica, assentado a relação custo-benefício da aquisição do bem
usado, em detrimento da compra de um novo.
Assim nos
manifestamos uma vez que na ocasião da contratação, de fato, haverá menor dispêndio de recursos públicos
na aquisição do bem usado em relação à compra do mesmo em seu estado novo. Mas,
posteriormente, quando da efetiva utilização, observa-se que o bem usado
adquirido poderá ser caracterizado como antieconômico em razão, por
exemplo, da sua manutenção onerosa (mão de obra, peças etc.) e/ou escassa na
região, além de ineficiente, diante da sua indisponibilidade para
atender o interesse público a que se prestou, haja vista, por exemplo,
permanecer sem a devida utilização aguardando a realização do reparo ou
manutenção devidos.
Acerca do
conteúdo jurídico do princípio da eficiência administrativa, preleciona o
jurista Marcos Juruena Villela Souto [2] que, in verbis:
Decorrem do dever de eficiência do administrador, por força
do qual a Administração, nas contratações, deve buscar não só a melhor proposta
no mercado, mas a melhor relação custo-benefício entre o capital empregado e o
bem adquirido (ou alienado), considerando-se, além do custo do ingresso do bem,
obra ou serviço no patrimônio da Administração, também a sua manutenção (que
vedaria, por exemplo, a compra de bens obsoletos ou com vícios.
No que
tange ao princípio da economicidade, cite-se os ensinamentos da jurista Lúcia
Valle Figueiredo[3], in verbis:
Podemos dizer que economicidade é a relação entre custos e
benefícios. Aliás, em qualquer forma de administração o binômio custo-benefício
é observado. Haveria irrazoabilidade se o custo fosse desproporcional ao
benefício. E, atualmente, a eficiência reforça a economicidade.
Verifica-se,
assim, que a real vantagem da aquisição de um bem usado – de forma a afastar,
portanto, a compra de objeto novo - deve ser motivadamente assentada nos autos
do processo administrativo a fim de caracterizar a legitimidade
dessa futura despesa pública, diante das
circunstâncias apresentadas no caso concreto, sob pena de a aquisição de
um objeto ineficiente e antieconômico receber manifestações contrárias pelos
órgãos de controle interno e externo.
Acerca da
legitimidade da despesa pública, ensina o jurista Regis Fernandes de Oliveira[4] que, in verbis:
A legitimidade tem a ver com a
eficiência na aplicação dos recursos. Difere da mera legalidade, que é a
conformidade vertical com a norma constitucional. A legitimidade é muito mais que isso. Diz
respeito à circunstâncias de estar ou não o dispêndio público sendo aplicado
onde ele se faz necessário. É a consagração da seriedade e da correção da
eleição dos valores estampados no ordenamento jurídico. Não pode o
administrador público ter 'qualquer conduta'. Válida é apenas aquela aferida
como melhor. Dentre as opções que te o agente político ele não pode escolher a
pior. Nem a apenas razoável, mas aquela através da qual irá atingir os
interesses públicos. Daí se pode aferir a legitimidade de seu comportamento.
Acerca da legitimidade dos gastos públicos, salientou o
Ministro Marcos Vilaça do Eg. Tribunal
de Contas da União (TCU)[5] que, in verbis:
A legitimidade substantiva envolve o bom uso dos recursos
públicos, bom uso significando, ao mesmo tempo, o seu emprego socialmente
desejado, tecnicamente factível e economicamente eficiente. A legitimidade
substantiva, em suma, mede-se na escala dos resultados .
Caso se
verifique, todavia, diante das conclusões do estudo realizado, que a compra do
objeto usado se caracteriza como ineficiente e/ou antieconomica, não sendo,
portanto legítima, consoante exposição acima aduzida, tem-se que tal
pretensão deve ser afastada, devendo a Administração buscar outra alternativa
para atender ao interesse público, a exemplo da locação do bem pretenso, caso
seja possível, em detrimento da sua regular aquisição.
Por fim, em sendo deliberada
a aquisição da compra do objeto usado, deverá o orçamento do órgão ou entidade
consignar competentes recursos para fazer frente às eventuais e futuras
despesas com a sua manutenção, sob pena de mesmo não se prestar aos seus fins.
3.
Da
atuação do setor requisitante do bem na elaboração do estudo técnico que
comprove a real vantajosidade na aquisição de um objeto usado.
Conforme
restou salientado acima, faz-se necessária a elaboração de um estudo de
viabilidade para a aquisição do objeto usado, a ser realizado pelo departamento
requisitante do bem, haja vista ser o órgão que efetivamente conhece todas as
características e particularidades da coisa pretensa. Em nosso sentir,
portanto, é incorreto que tal parecer técnico seja preparado, por exemplo, pela
comissão de licitação – seja permanente, seja especial - ou pregoeiro, setor de
compras, contabilidade, almoxarifado, comissão de recebimento etc.
Além desse parecer técnico,
deverá o setor requisitante, motivadamente, arrolar todas as
especificações que deverá apresentar o objeto ofertado, de forma a não reduzir
a competitividade do certame posteriormente, devendo tal documento,
futuramente, ser anexado ao ato convocatório, a fim de possibilitar que os
interessados conheçam os pormenores da coisa demandada pelo Poder Público.
Demais disso, deverá tal órgão de
assessoramento auxiliar a Comissão de Licitação ou pregoeiro na ocasião do
julgamento da licitação ou responsável pela contratação direta e a comissão de
recebimento da Administração.
Em arremate, entende-se que
o parecer técnico, cujo teor conclui pela vantajosidade da aquisição de um bem
já usado, juntamente com os demais documentos aptos para justificar a pretensão
da Administração, deverão ser encaminhados à autoridade para desencadear a
licitação a fim de que ocorra a autorização da contratação de um objeto de
segunda mão. Caso assim ocorra, deverá o ato convocatório consignar em seu
objeto ou processo de contratação direta que a intenção da Administração será
adquirir um bem usado, assentando as especificações que deverão apresentar futuramente aqueles que acudirem ao chamado
da Administração.
4.
Do
entendimento dos Tribunais de Contas acerca da aquisição de bens usados
Pela possibilidade da
aquisição de bens usados, manifestou o
eg. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG), na Consulta nº
696.405[6], formulada pelo Prefeito do Município
de Ressaquinha que, solicitou esclarecimentos sobre legitimidade da contratação
de um bem de segunda mão. Vejamos, in verbis:
No mérito, tendo em vista que as licitações
instauradas pelo Poder Público destinam-se à aquisição de bens novos, entendo
que é indispensável que sejam elencadas razões aptas a justificar a opção pela
aquisição de bens usados, merecendo destaque o aspecto relativo à economicidade
e também como será assegurada a qualidade do produto usado.
Assim, se após as análises necessárias, a
Administração concluir que a melhor opção para satisfazer a necessidade pública
é a aquisição de bens usados, é necessária a realização de licitação na modalidade
compatível com o valor do bem a adquirir, devendo ser acostadas aos autos do
processo licitatório justificativas aptas a respaldar essa opção.
Em consonância com o disposto no art. 40, I, da
Lei n. 8.666/93, que determina que o edital deve indicar o objeto da licitação,
em descrição sucinta e clara, é indispensável consignar no ato convocatório que
a licitação tem por objeto a aquisição de equipamento usado.
Uma vez que a presente consulta refere-se
especificamente à aquisição de veículos usados, deve constar também do edital
sua especificação como, por exemplo, uma data-limite de fabricação,
quilome-tragem máxima admitida e outras características, além da realização de
laudo de avaliação atestando o valor de mercado que viabilize a competição, já
que o critério único de menor preço não conduz à melhor seleção.
Se, entretanto, o valor estimado do bem
permitir a dispensa da licitação, devem ser obedecidas as determinações do art.
26 da Lei n. 8.666/93.
Entendimento idêntico teve o Tribunal de Contas
da União no Processo TC-275.050-5, cujo Relator foi o Ministro Fernando
Gonçalves, sendo seu Acórdão n. 818 publicado no Diário Oficial da União de
03/12/96. É o meu voto.
No que
tange ao entendimento do eg. TCU manifestado na Decisão nº 290/2000, de relatoria do Ministro Relator
Bento Bugarin e prolatada pelo seu Plenário, apresentou-se como regular o
fornecimento de determinado
bem usado, que se encontrava em pleno funcionamento, cuja aquisição não gerou
prejuízos aos cofres públicos por ter sido despendidos valores compatíveis com
os de mercado de bens do mesmo estado e natureza.
5.
Da
necessidade de licitação para aquisição do objeto usado
Prestando reverência ao
princípio da licitação, devidamente insculpido no art. 37, inc. XXI, da
Constituição Federal de 1988, verifica-se que a decisão de adquirir um objeto
de segunda mão não afasta a necessidade de observância dos preceitos
fixados na Lei federal de Licitações, exceto se, no caso concreto, a
contratação enquadrar-se em uma das hipóteses de contratação direta,
expressamente previstas nos arts. 24 e 25 da Lei fed. nº 8.666/93.
Em caso de
licitação, no que tange à modalidade licitatória a ser eleita pela
Administração, poderá o certame ser processado pelo pregão, caso o objeto
pretenso seja caracterizado como “comum”, na forma do art. 1º, paragrafo único,
da Lei fed. nº 10.520/02, ou seja, se os padrões de
desempenho e qualidade do objeto demandado puderem ser objetivamente definidos
pelo ato convocatório por meio de especificações usuais no mercado.
Demais
disso, poderá ser adotada uma das modalidades tradicionais de licitação, as
quais se encontram vertidas no art. 22 da Lei nº 8.666/93. Nesse caso, deverá a
Administração licitante, de posse do valor estimado para a aquisição daquilo
que é demandado - a ser auferido no mercado de objetos usado ou através de
tabelas especializadas que reflitam tal segmento - adotar aquela que se
enquadrar na disciplina no art. 23, inc. II, da norma em destaque.
Caso,
todavia, as características da contratação se enquadre em um dos dispositivos
arrolados no art. 24 da Lei fed. nº 8.666/93, poderá a licitação ser
dispensada. Outrossim, inexistindo viabilidade de competição, o processo
licitatório será inexigível, passando o objeto a ser contratado diretamente com
arrimo no caput do art. 25 da norma retromencionado. Em ambos os casos,
deverá ser observado o teor contido no art. 26, parágrafo único, do norma
retromencionada.
6.
Cautelas
no processamento da licitação ou contratação direta.
Grife-se
que a cautela e o zelo que a Administração Pública utiliza quando adquire bens
novos deve ser redobrada na ocasião em que decide comprar um objeto usado, haja
vista o necessário esforço para adquiri-lo nas melhores condições de uso
pelo menor valor a ser despedido com os recursos do erário.
Como já restou esclarecido,
sabe-se que o sucesso de uma contratação depende da atuação da Administração na
fase interna da licitação ou durante os atos preliminares da contratação
direta, ocasião em que o setor incumbido de elaborar o projeto básico ou termo
de referência deverá consignar todas as caracteristicas do objeto a ser
adquirido, as quais, posteriormente, deverão ser reproduzidas no ato
convocatório do certame ou orientará a administrador público em caso de
dispensa ou inexigiblidade de licitação.
Pois bem. De praxe, deverá o projeto básico ou termo de referência,
motivadamente, consignar as especificações a serem exigidas do objeto a ser
ofertado futuramente, a exemplo de um
ônibus, como o número mínimo de assentos, ano máximo de fabricação, presença de
opcionais como o ar-condicionado, caracteristica do motor, câmbio, carroceria
etc, a fim de individualizar o bem pretenso.
Nesse sentido, em relação à
reais cautelas que deverá ter a Administração, em se tratando de veículos, por
exemplo, deverá o edital exigir que os mesmos sejam desprovidos de dívidas
financeiras, impostos, multas administrativas (multas de trânsito etc),
gravames, bloqueios etc, devendo o bem estar totalmente desembaraçado de forma
a permitir a regular transferência de propriedade junto ao órgão de trânsito
competente, posteriormente, após a regular assinatura do contrato
administrativo.
Da mesma forma, deverá o
veículo do retromencionado exemplo, ser acompanhado dos itens de segurança
obrigatórios, como o estepe,
macaco, chave de rodas, triângulo
de segurança, etc, sendo exigido, ademais, o regular funcionamento da parte
mecânica, elétrica, hidráulica, etc do bem usado. Com efeito, grife-se que não
há como consentir a aquisição de um objeto desprovido dos itens obrigatórios de
segurança ou que não funcionem adequadamente, sob pena de a Administração ter
que despender valores para compra de tais itens, para não sofrer a
correspondente sanção administrativa diante da inobservancia da legislação de
trânsito. Da mesma forma é inconcebível que o futuro bem a ser adquirido seja
encostado em uma oficina mecânica da Administração ato contínuo ao seu
recebimento pelo Poder Pùblico.
Quando da
ocasião do julgamento do certame licitatório ou escolha da melhor proposta em
caso de contratação direta deverá a comissão de licitação, pregoeiro ou agente
que conduz a dispensa ou inexebigilidade de licitação direta utilizar as
informações consignadas no parecer elaborado pelo setor requisitante, a fim de
identificar, por exemplo, se os objetos assentados nas correspondentes ofertas,
de fato, atendem aos reclamos editalícios. Restando dúvidas quando do cotejo
das propostas com a disciplina editalícia, deverá ser instado que tal órgão de
assessoramento se manifeste a respeito.
Nesse oportunidade, recomenda-se,
com estribo no art. 43, § 3º, da Lei fed. nº 8.666/93, que o ato convocatório
ou processo administrativo de contratação direta determine, na fase de
julgamento das propostas, a convesão do processo administrativo em diligência
com o escopo da comissão de licitação, pregoeiro, ou agente responsável pela
contratação direta, assessorados pelo setor técnico, aferir se o objeto
ofertado na proposta melhor classificada, de fato, atende aos requisitos lá
fixados.
Aproveitando-se, ainda, a
oportunidade do contato com aquilo a ser futuramente entregue e incorporado ao
patrimônio da Administração, sugere-se que seja lavrado um termo de vistoria,
assentado as condições do bem nesse ocasião, podendo, ademais, alguns detalhes
serem registradas por meio de fotos, além da indicação das marcas das peças e
acessórios lá incorporados ou instalados - a exemplo bateria, pneus, etc, em
caso de veículos.
Grife-se que por meio deste
expediente, afasta-se a possibilidade de futura
canibalização do objeto entre o julgamento da licitação e efetiva
entrega do objeto. Em outras palavras, evita-se que o proprietário do bem a ser
entregue retire peças em boas condições, substituindo-as por equivalentes
avariadas (substituição de bateria em boas condições de uso por uma peça que
não “segura carga”) ou sem condições de uso (troca de pneu novo ou “meia vida”
por “careca”), fato que gerará manutenção posteriormente, onerando, assim, os
cofres públicos indevidamente.
De posse desse termo de vistoria, deverá a
comissão de recebimento, posteriormente, verificar se as condições do bem na
ocasião da sua entrega conferem com aquelas consignadas nesse documento, sob
pena de rejeição do mesmo até a restauração do status quo constante nesse documento.
Grife-se que tal expediente
deverá estar devidamente previsto no ato convocatório ou no processo de
contratação direta a fim de não ter a sua legalidade questionada.
7. Da participação de
pessoas físicas nas licitações que detenham o condão de adquirir objetos
usados.
Em relação
aos participantes de uma licitação ou contratação direta que objetiva a
aquisição de um bem usado, esclareça-se que em sendo possível que um
determinado objeto possa ser fornecido tanto por pessoas físicas e jurídicas,
de direito publico ou privado, circunstância que a ser verificada em face do
caso concreto, entende-se que a Administração deverá admitir tais
pessoas no competente processo de contratação, a fim de não incidir em burla ao
princípio da competitividade, insculpido no art. 3º, § 1º, inc. I, da Lei federal
nº 8.666/93.
Com efeito, esclareça-se que
o art. 6º, inc. XV, da Lei federal nº 8.666/93 conceitua contratado como “a
pessoa física ou jurídica signatária de contrato com a Administração Pública”,
o que reforça nossa tese de participação das pessoas naturais nas licitações
públicas.
No caso, deverá a
Administração adequar o instrumento convocatório, bem como assentar no processo
de dispensa ou inexegibilidade de licitação tal permissibilidade, de forma a
garantir a participação de pessoas físicas e jurídicas na contratação.
8.
Conclusões finais
Restando verificado, diante
das alternativas existentes para o atendimento do interesse público, a
possibilidade de a Administração Pública desencadear um processo licitatório ou
de contratação direta objetivando adquirir um bem usado, deverá a cautela para
a contratação de um objeto desse jaez ser redobrada.
Para tanto, como restou
assentado, deverá ser elaborado pelo setor requisitante do bem demandado um
competente estudo de viabilidade econômica que comprove, motivadamente, que a
aquisição de um objeto de segunda mão não é só vantajoso na ocasião da
contratação, mas proveitoso posteriomente, durante a sua regular utilização,
não se apresentando como ineficiente e antiecônomico, sob pena da necessidade
do afastamento desse tipo de contratação, ocasião em que deverá ser buscada uma
alternativa para o atendimento do interesse público, haja vista ser esse
indisponível.
Outrossim, para que o
sucesso desta contratação ocorra, também é impreterível a efetiva participação
do setor requisitante do objeto, não só na elaboração do referido parecer, mas também no auxílio da
definição das suas especificações, bem como no assessoramento da Comissão de
Licitação, pregoeiro ou agente responsável pela contratação direta e Comissão
de recebimento, posteriormente.
Tomada tais caulelas,
portanto, possibilita-se o afastamento da aquisição de um objeto de segunda mão
que se apresente, posteriormente, antieconômico e ineficiente, de forma a não
atingir os objetivos a que se prestou, circunstância que poderá gerar a reprovação dessa contratação pelos orgãos de
controle haja vista ser tal despesa pública ilegítima.
[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso
de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2007. pp. 77/78.
[2] SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito
Administrativo Contratual. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2004. p 20.
[3] FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito
Administrativo. 8ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 367.
[4] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Gastos
Públicos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013. p 170.
[5] BRASIL.
Tribunal de Contas da União. Decisão nº 868/1998 - Plenário. Trecho do voto do
Ministro Relator Iram Saraiva, Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil, Brasília, DF, 17 mar. 1998,. Seção 1, p. 64.
[6] Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta nº 696.405, Relatoria: Conselheiro
Elmo Braz, Revista do TCEMG, v. 61, n. 4, out./ dez. 2006, p. 205.
Artigo maravilhoso
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