Número
328
Sessões:
25 e 26 de julho, 1 e 2 de agosto de 2017
Este
Informativo contém informações sintéticas de decisões proferidas
pelos Colegiados do TCU, relativas à área de Licitações e
Contratos, que receberam indicação de relevância sob o prisma
jurisprudencial no período acima indicado. Os enunciados procuram
retratar o entendimento das deliberações das quais foram extraídos.
As informações aqui apresentadas não constituem, todavia, resumo
oficial da decisão proferida pelo Tribunal nem representam,
necessariamente, o posicionamento prevalecente do TCU sobre a
matéria. O objetivo é facilitar o acompanhamento dos acórdãos
mais importantes do TCU. Para aprofundamento, o leitor pode acessar o
inteiro teor das deliberações por meio dos links disponíveis.
SUMÁRIO
Plenário
1.
O desenvolvimento e a manutenção de softwares enquadram-se na
categoria de objetos comuns prevista na Lei 10.520/2002 sempre que
possam ter seus padrões de desempenho e qualidade objetivamente
definidos no edital por meio de especificações usuais no mercado,
devendo, nessa situação, ser licitados mediante pregão (art. 9º,
§§ 1º e 2º, do Decreto 7.174/2010).
2.
A utilização do sistema de registro de preços para contratação
imediata de serviços continuados e específicos, com quantitativos
certos e determinados, sem que haja parcelamento de entregas do
objeto, viola o art. 3º do Decreto 7.892/2013.
3.
A mera intermediação para a realização de outras contratações
ou para a administração financeira de recursos não se coaduna com
as atividades mencionadas no art. 24, inciso XIII, da Lei
8.666/1993. O núcleo do objeto de contrato celebrado sob a égide
da Lei 8.958/1994 é, nos termos da lei, “os projetos de ensino,
pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e
tecnológico e estímulo à inovação”, e não o apoio, que
inclui a gestão administrativa e financeira, prestado a esses
projetos.
PLENÁRIO
1.
O desenvolvimento e a manutenção de softwares enquadram-se na
categoria de objetos comuns prevista na Lei 10.520/2002 sempre que
possam ter seus padrões de desempenho e qualidade objetivamente
definidos no edital por meio de especificações usuais no mercado,
devendo, nessa situação, ser licitados mediante pregão (art. 9º,
§§ 1º e 2º, do Decreto 7.174/2010).
Representação
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades na Casa da Moeda
do Brasil, relacionadas ao Pregão Presencial Internacional CMB
0010/16, do tipo menor preço global, que tinha por objeto a
“prestação
de serviços técnicos especializados para o Sistema de Controle e
Rastreamento da Produção de Cigarros (Scorpios) em âmbito
nacional, incluindo: service desk; data center; sistema
supervisório; suporte técnico; solução de automação; solução
de autenticação; desenvolvimento e manutenção de demandas
evolutivas e corretivas do software referente ao SGD-Scorpios; bem
como a mão de obra necessária ao cumprimento do objeto do
contrato”.
A representante argumentou que o pregão presencial seria
inaplicável ao caso, por não se tratar de hipótese de contratação
de bem ou serviço comum nos moldes previstos pela legislação
relativa à modalidade pregão. Sustentou também que, em razão da
complexidade do objeto licitado, que envolve a integração de
serviços distintos, havendo a possibilidade de diversas tecnologias
diferentes, a serem avaliadas sob o ponto de vista técnico, deveria
ser adotada a modalidade de concorrência, do tipo técnica e preço.
Ao analisar os argumentos da representante, a unidade técnica
ponderou que “assim
como é certo tratar-se de sistema com integração de diversos
módulos de funcionamento, bem como se tratar realmente do
desenvolvimento de um software para atendimento exclusivo à Casa da
Moeda do Brasil, não se pode deixar de apontar que o
desenvolvimento de sistemas, apesar da complexidade de sua execução,
é tarefa realizada a partir de técnicas padronizadas e usuais no
mercado, ainda que cada empresa detenha sua própria metodologia e
arcabouço tecnológico”.
Registrou ainda que o TCU, por diversas vezes, examinou contratações
de empresas que deveriam desenvolver softwares
específicos para a contratante e não verificou ilegalidade na
escolha do pregão como modalidade licitatória. A unidade técnica
concluiu: “A
bem da verdade, são as particularidades do objeto a ser licitado
que irão permitir ou impedir a adoção da modalidade pregão. A
Corte de Contas entende, então, que o desenvolvimento e a
manutenção de softwares não necessariamente são objetos
predominantemente intelectuais. Se objetivamente definidos por meio
de especificações usuais no mercado, enquadram-se na categoria de
bens/serviços comuns prevista na legislação”,
no que foi acompanhada pelo relator. Em seu voto, ao deixar assente
que “os
padrões de desempenho e de qualidade do objeto estão objetivamente
definidos por meio de especificações usuais no mercado, conforme
detalhamento constante no termo de referência”,
o relator concluiu ter sido “adequada
a adoção da modalidade pregão, do tipo menor preço, para a
contratação do objeto pretendido pela CMB”.
Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu considerar
improcedente a representação.
Acórdão
1667/2017 Plenário,
Agravo, Relator Ministro Aroldo Cedraz.
2.
A utilização do sistema de registro de preços para contratação
imediata de serviços continuados e específicos, com quantitativos
certos e determinados, sem que haja parcelamento de entregas do
objeto, viola o art. 3º do Decreto 7.892/2013.
Representação
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades na Prefeitura
Municipal de Natal/RN, relacionadas ao Pregão Eletrônico
20.062/2016, que tinha por objeto o registro de preços para
contratação de pessoa jurídica especializada na prestação de
serviços de apoio operacional e administrativo, de natureza
contínua, visando suprir necessidades da Secretaria Municipal de
Saúde referentes ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência
(Samu). Quanto à irregularidade consistente na “utilização
indevida do Sistema de Registro de Preços”,
ao apreciar a alegação do Secretário Municipal de Saúde de que
“o
motivo da escolha pelo SRP teria sido o atendimento de demandas
futuras e imprevisíveis”,
a unidade técnica ponderou que o simples fato de haver
possibilidade de aumento futuro da demanda pelos serviços
“não justifica a constituição de uma ata de registro de
preços”.
Segundo a unidade instrutiva, o termo de referência do pregão
“demonstra
claramente a quantidade de mão de obra a ser contratada para cada
serviço a ser prestado pela empresa contratada”,
e o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993
“faculta ao administrador público alterar unilateralmente o
contrato celebrado para acrescer ou suprimir em até 25% os serviços
contratados, o que representa uma margem razoável”. E
se houvesse necessidade de um aumento superior a 25% dos serviços
previstos inicialmente no termo de referência,
“mostrar-se-ia mais coerente realizar uma nova licitação,
aumentando a competitividade e possibilitando a contratação de
outras empresas interessadas”.
A unidade técnica concluiu então que se tratava da
“contratação imediata de serviços continuados e específicos,
com quantitativos certos e determinados, não havendo parcelamento
de entregas do objeto”,
restando, portanto, indevida a utilização do sistema de registro
de preços. Em seu voto, o relator acompanhou, no essencial, o
entendimento da unidade instrutiva, acrescentando a jurisprudência
do TCU no sentido de que “a
ata de registro de preços se encerra ou com o término da sua
vigência ou com a contratação da totalidade do objeto nela
registrado”,
invocando, para tanto, o Acórdão
113/2012 Plenário.
Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu considerar
parcialmente procedente a representação, expedindo determinação
à Prefeitura Municipal de Natal/RN que “se
abstenha de praticar quaisquer atos tendentes a novas contratações
da empresa vencedora dos lotes licitados, bem como de autorizar
adesões à ata de registro de preços por outros entes públicos,
preservada tão somente a execução do Contrato 182/2016”,
sem prejuízo de dar-lhe ciência de que a “utilização
do sistema de registro de preços para contratação imediata de
serviços continuados e específicos, com quantitativos certos e
determinados, não havendo parcelamento de entregas do objeto”,
viola
o art. 3º do Decreto 7.892/2013.
Acórdão
1604/2017 Plenário,
Representação, Relator Ministro Vital do Rêgo.
3.
A mera intermediação para a realização de outras contratações
ou para a administração financeira de recursos não se coaduna com
as atividades mencionadas no art. 24, inciso XIII, da Lei
8.666/1993. O núcleo do objeto de contrato celebrado sob a égide
da Lei 8.958/1994 é, nos termos da lei, “os projetos de ensino,
pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e
tecnológico e estímulo à inovação”, e não o apoio, que
inclui a gestão administrativa e financeira, prestado a esses
projetos.
Ao
apreciar relatório de auditoria realizada na Comissão Nacional de
Energia Nuclear (Cnen), o Pleno do TCU, por intermédio do Acórdão
1134/2017,
assinou prazo para que a entidade anulasse o Contrato 18/2012,
celebrado com a Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa (Fundep)
por dispensa de licitação e tendo por objeto a “prestação
de serviços de gestão técnico-administrativa e financeira para a
realização do Projeto Radiofarmácia”,
o qual compreendia a “execução
das obras de ampliação de instalações e acréscimo de área da
infraestrutura laboratorial para pesquisa e produção de
radiofármacos e radiofarmácia associada, bem como a aquisição,
importação, desembaraço aduaneiro, transporte, entrega e
instalação dos equipamentos na área a ser construída”.
Para o TCU, restou caracterizada a “subcontratação
integral das obras que compreendem o Projeto Radiofarmácia, núcleo
do objeto do Contrato 18/2012, o que seria vedado pelo art. 1º, §
4°, da Lei 8.958/1994”.
A entidade opôs embargos de declaração contra o aludido acórdão,
apontando contradição sob o fundamento de que “apesar
de ter manifestado o entendimento de que a atuação da Fundep
corresponde à exceção prevista na lei, sendo o objeto do Contrato
18/2012 o apoio, consistente nos serviços de gestão
técnico-administrativa e financeira, para a realização do
projeto, o qual compreende a execução das obras de ampliação e
adequação do laboratório de radiofármacos, a decisão
convenceu-se, de forma diametralmente oposta e sem a correspondente
e necessária fundamentação, de que a contratação da Fundep
caracterizou apenas a intermediação para realização do fim
pretendido, vindo a concluir que o cerne da contratação da
fundação era a execução das obras, a qual seria integralmente
subcontratada”.
Para a Cnen, ao contrário do que concluiu o TCU, seriam “ações
necessárias à viabilização da obra, e não a própria obra, pois
é indene de dúvidas que fundação de apoio não pode executar
obras, por não ser uma empresa de engenharia. Não podendo ela
executar obras, não há falar em subcontratação, pois esta tem
como pressuposto uma contratação com o mesmo objeto, delegando-se,
total ou parcialmente, o núcleo do contrato”.
Em seu voto, o relator não vislumbrou a contradição aventada. Em
primeiro lugar, porque a gestão seria apenas o meio para se
alcançar o fim pretendido, qual seja, a ampliação e a adequação
da unidade fabril de produção de medicamentos do tipo
radiofármacos, daí a conclusão de que o cerne da contratação da
Fundep era, de fato, a execução das obras. Em segundo lugar,
porque o núcleo do objeto de contrato celebrado sob a égide da Lei
8.958/1994 é “em
regra
os
projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento
institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação”,
de acordo com o previsto na lei, e não o apoio, que inclui a gestão
administrativa e financeira, prestado a esses projetos. E arrematou:
“Não
me parece coerente depreender, como pretende a embargante, que o
núcleo do objeto contratado é o conjunto de ações relacionadas à
gestão administrativa e financeira do projeto que viabilizem a
execução da obra e a aquisição de equipamentos. Entender dessa
forma permitiria que todos os projetos fossem realizados por meio da
subcontratação de um contrato de prestação de serviços de
gestão celebrado, de forma direta, com uma fundação, o que não
faz sentido. Aliás, representaria admitir a mera intermediação
para a realização de outras contratações ou a administração
financeira de recursos, o que este Tribunal reprova, uma vez que
esses objetos não se coadunam com as atividades mencionadas no
inciso XIII do art. 24 da Lei 8.666/93”.
Ao final, ressaltando
que
“a contratação direta para realização de obras laboratoriais é
permitida se fizer parte de um projeto maior, não sendo a obra, por
si só, o projeto”,
o relator propôs e o Plenário decidiu rejeitar os embargos de
declaração.
Acórdão
1677/2017 Plenário,
Embargos de Declaração, Relator Ministro-Substituto Augusto
Sherman.
Elaboração:
Diretoria de Jurisprudência – Secretaria das Sessões
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